Subsidies

Normally subsidies would not be necessary in a perfect world. There is a lot of momentum to not subsidize infrastructure expansion but make this the responsibility of the private sector, and let it be the outcome of market development. However, to realize this in the presence of prevailing market failures, non conducive policy frameworks and lack of supportive concessional financing, and generally low disposable incomes for the target population, much more capacity development and institutional reforms are required than is realistically possible. It is nearly impossible to address all these shortcomings simultaneously and expect markets to take care of public service delivery. Hence, progress and achievements are greatly facilitated when subsidies can be used to provide smart incentives.

Introduction

Indeed, subsidies were considered taboo by the international development community for a long time, but momentum is slowly gaining in favour of newly applying limited subsidies. Such subsidies should be designed to stimulate and initiate markets, avoid supporting the costs of operation and/or consumption in the long-run, and have a credible and transparent exit strategy. EnDev incorporated subsidies as an efficient and transparent mechanism to accelerate access to modern energy in rural and peri-urban areas.

We should not forget that the infrastructure in industrialized countries was built with a high level of subsidies and public support! Electricity has been around for more than 100 years now, but the bulk of the SSA population still does not have access and remains in the dark. This in itself could be sufficient reason to develop an emergency program to correct this and apply subsidies accordingly.

Sometimes pure logic or economic analysis fails to indicate that subsidies should be awarded after all: modern technologies are often cheaper in terms of life cycle costs / levelized energy costs compared to prevailing traditional technologies and services; data clearly shows that 4-7 month payback times exist for investing in modern lighting services. Yet, people are not investing on a large scale as could be expected. An explanation is that poor households already spend one third of their income on traditional energy like candles, kerosene and fuel wood and have no means to invest in modern technology, however urgently they are willing to do so. Subsidies really do make a difference, for households to invest in the modern technology and for the private sector to develop the infrastructure to deliver such technology. It is important to face and accept the basic trade-off: speed vs. sustainability. Access is long overdue and the focus should be on realizing this first, but in a sustainable manner and using minimum levels of subsidy.

It helps to make the subsidy support transparent; in most countries today, it is impossible to indicate the contribution of subsidies in the supply of grid electricity. Most likely these subsidies are huge, compounded throughout the supply chain: the generation capacity is subsidized, the fuel is subsidized or detaxed, the expansion of the transmission and distribution network is subsidized, connection fees and tariffs are subsidized, etc. Revenues from consumers do not cover the full costs of generation, transmission, distribution and bill collection.

In Rwanda[1] the electricity Roll-out program intends to connect 250,000 new customers over the next few years and applies a beneficiary contribution of less than 10% of the real cost of connection. It is not phrased as a subsidy, but effectively it is; imagine what could have been done with this amount of money in support of finding modern energy solutions for all rural households! In Senegal[2] several concessions have been awarded for increasing access to electricity; the average subsidy for a new connection in concession areas is about $350; alternatively, one could hand out for 5-7 free PV lanterns for the same amount.

Only a transparent cost and price structure lays the basis for continued discussion and optimization of the support given, the more so since subsidies always remain the outcome of a political process. Although this process cannot or should not be stopped, the subsidies it awards should be made transparent so that beneficiaries and non-beneficiaries alike understand where the support went.

Source: Robert vd Plas, Florian Ziegler in "EnDev Discussion Paper April 2010: Electricity Access for All - Illussions and Solutions"

[1] Lighting Africa Country Study (work in progress)

[2] Lighting Africa Country Study (work in progress)

Typology

....

Einleitung

Im vorliegenden Bericht werden verschiedene Ansätze von Finanzierungs- und Subventionsstrategien für Solar Home Systems (SHS) dargestellt, die im Rahmen der deutsch-niederländischen Partnerschaft Energising Development von der GTZ eingesetzt werden. Darüber hinaus werden einige andere Projekte der GTZ und anderer Geber vorgestellt, die von Interesse für EnDev sein könnten. Ziel des Berichtes ist die Darbietung eines komprimierten Überblicks über den aktuellen Stand der angewandten Strategien und Ansätze zur Verbreitung und Förderung von SHS.

Für ein besseres Verständnis der im Kapitel 3 konzentriert dargestellten Länderprojekte soll zunächst in Kapitel 2 ein kurzer Überblick über die verwendeten Begriffe und Kategorien aus den Bereichen Verbreitung und Subventionen von SHS gegeben werden. Für eine vertiefte Darstellung zu Strategien und Design von Subventionsmodellen wird hier auf die aktuelle für die GTZ erarbeitete Studie von Kilian Reiche „Energy Subsidies and (local) Private Sector Participation Controversial Issues and Recommendations“ verwiesen, sowie auf die Literaturliste (Kapitel 5).

Im Kapitel 3 gliedert sich die Darstellung der verschiedenen Länderbeispiele nach einer kurzen Beschreibung der Projekte in drei Teile:

1. Die wesentlichen Erfahrungen des Projektes werden zusammengefasst,

2. Eine Infobox bündelt schematisch die wichtigsten Informationen zum Projekt

3. In einem Schaubildern werden die tatsächlichen Finanz- und Subventionsflüsse bei der Verbreitung anhand eines Beispiel SHS abgebildet.

Je nach Tiefe der zu Verfügung gestellten Daten und dem Entwicklungsgrad der Projekte war in unterschiedlichem Maße möglich die Beispiele auszuwerten. Im Kapitel 4 werden die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst.

Die komprimierte und schematisierte Form der Darstellung ermöglicht es schnell Projekte zu identifizieren, die spezifische Verbreitungs- und Subventionsstrategien verfolgen und einen ersten Eindruck über die konkrete Ausgestaltung zu erhalten. Weiterhin wird versucht, jeweils die konkreten Finanz- und Subventionsflüsse anhand eines Beispiel SHS zu veranschaulichen und damit zwischen den verschiedenen Ansätzen vergleichbar zu machen.

Jedoch begrenzt die knappe Darstellungsform stark den Rahmen einer für jeden Einzelfall spezifischen Darstellung und Diskussion besonderer lokaler Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren, die im gegebenen Projekt zur Wahl der dargestellten Verbreitungs- und Subventionsstrategie geführt haben. Die Vorliegende Darstellung stellt damit keinesfalls eine abschließende Bewertung der dargestellten Projekte dar, sondern versucht vielmehr Grundlage und Anstoß für ein aktives Nachfragen und eine lebhafte Diskussion unter den EnDev Projektleitern zu sein.

Verbreitung und Subvention von SHS

 Für die Verbreitung von SHS zur ländlichen Elektrifizierung in dünn besiedelten strukturschwachen Regionen müssen viele Hürden überwunden werden. Grundsätzlich lassen sich dabei die folgenden Bereiche identifizieren die für eine erfolgreiche Verbreitung von SHS berücksichtigt werden müssen:

1. Policy: Regierungspolitik, Zölle und Steuern, Standards und Zertifizierung.

2. Technology: Technologiekosten, technische Qualifizierung des Personals.

3. Marketing: Aufbau einer ländlichen (after-sale-) Service Infrastruktur, unternehmerische Qualifizierung des Personals.

4. Finance: Zugänglichkeit von bezahlbaren Kleinkrediten, Refinanzierungs-kredite für Unternehmen und Mikrokreditinstitutionen (MFI).

5. Awareness: Bekanntheit der Technologie, Vertrauen in Produkt und Service, Statuswert der Technology (‚König im Dorf’ oder ‚arme Leute Elektrifizierung’).

Alle fünf Bereiche sind für ein erfolgreiches SHS Programm wichtig und werden in den später diskutierten Beispielen unterschiedlich adressiert. Die größte Hürde aus der ökonomischer Perspektive stellt dabei die hohe Anfangsinvestition für SHS dar, sowie die Kosten für den langfristigen Betrieb und Ersatz von SHS Komponenten (insbesondere der Batterie). Dem gegenüber stehen eine niedrige Kaufkraft und geringe Ersparnisse auf der Seite der Zielgruppe. Dieser Hürde kann durch eine Anpassung der Finanzierung (Mikrokredite), der Produkte (kleine SHS), der Dienstleistung (Mietsysteme) und einer dem Bedarf angepasste Form von Subventionierung begegnet werden.
Abbildung 1: Verschieden Typen von Verbreitungsmodellen für SHS

Grundsätzlich wird bei der Verbreitung von SHS zwischen verkaufsorientierten (sale) und dienstleistungsorientierten (service) Modellen unterschieden (vgl. Abbildung 1). Hauptunterscheidungskriterium ist hier die Frage des Eigentümers, bzw. wer für Wartung und Betrieb verantwortlich ist. Die Trennung ist nicht immer eindeutig, bei manchen Leasing Systemen bleibt der Anbieter Eigentümer des geleasten Systems, während der Nutzer für Wartung und Reparatur selbst verantwortlich ist. Bei einigen Managementverträgen kauft der Nutzer sich ein System, gibt aber die Verantwortung für den langfristigen Betrieb an einen Energiedienstleister ab.

Die verschiedenen existierenden Subventionsansätze sind weitgehend unabhängig von den Verbreitungsmodellen und werden deshalb in einem eigenen Kapitel vorgestellt.

Verkaufsorientierte Modelle

Bei verkaufsorientierten Modellen geht das SHS am Ende immer in den Besitz des Nutzers über, der damit auch die Verantwortung für Wartung und Betrieb übernimmt. Es existieren verschiedene verkaufsorientierte Modelle, die einfachste Form, der so genannte ‚Of the shelf’ Verkauf ohne Installation und Wartung wird hier nicht extra erwähnt, da er kein nachhaltiges Verbreitungsmodell darstellt. Als Verkaufsmodelle kommen zum Einsatz:

1. Barbezahlung oder dealer credit: sofortige Bezahlung oder kurzfristiger (teurer) Kredit, meistens für nicht mehr als 6 Monate und 50% der Kosten. Der Kredit wird meist in einer Zahlung zurückgezahlt (oft nach der nächsten Ernte). Durch die hohen Kosten von SHS und häufig ungenügenden after-sale-service erreicht dieses Modell selten arme Bevölkerungsgruppen in abgelegenen Gebieten.

2. One-hand-model: Kredit vermittelter Verkauf oder (hire-purchase) Leasing. Das Solar Home System geht direkt oder schrittweise in das Eigentum des Käufers über (meist in Verbindung einer ersten Rate von 10-15% des Kaufpreises), der damit in der Regel die volle Verantwortung für Betrieb und Wartung übernimmt. Der Kreditgeber und Installateur sind die gleiche Institution, das SHS dient als Sicherheit. Der Kredit wird in monatlichen Raten über 2-3 Jahre rückgezahlt.

3. Two-hand-model: Kredit vermittelter Verkauf oder (hire-purchase) Leasing. Im unterschied zum one-hand-model sind Kreditgeber und Installateur unterschiedliche Unternehmen. Größere Flexibilität der Anbieter, aber doppelter Servicestrukturaufwand. Starke Abhängigkeit des Kreditgebers von der Qualität des Installateurs.

4. Leasing Systeme: der Nutzer mietet das SHS nur für einen bestimmten Zeitraum, ist aber selber für Wartung und Betrieb verantwortlich (typisches Beispiel wäre ein 2 Jahre Leasingvertrag für ein Auto in Deutschland), findet aber in der Praxis kaum Anwendung.

Typisches Beispiel für ein one-hand-model ist das Programm REREDP in Bangladesh (siehe Kap 3.3 und 3.4). Partnerorganisationen wie z.B. Grameen Shakti nutzen hier ein hire-purchase Leasingsystem bei dem die MFI selber die SHS verkauft und wartet. Ein vergleichbares two-hand-model verwendet das Programm RERED in Sri Lanka (vgl. Kap. 3.11).

Verkaufsmodelle können auch eine stärkere Servicekomponente beinhalten wie z.B. im Falle von Grameen Shakti, wo ein monatlicher Wartungsbesuch für den Zeitraum der Ratenzahlung eingeschlossen ist. Dieser Wartungsservice kann gegen geringe Gebühr auch dauerhaft fortgeführt werden und abbezahlte SHS können beim Kauf eines größeren SHS an Grameen Shakti zurück verkauft werden.

Das laotischen Unternehmen Sunlabob (vgl. Kap. 3.10) bietet darüber hinaus einen Managementvertrag für von Sunlabob erworbene SHS an, der für eine regelmäßige Gebühr die langfristige Verfügbarkeit des SHS garantiert und auch den Austausch von Komponenten nach Ende der Lebensdauer abdeckt. Diese Art des Managementvertrages stellt damit eine Zwischenform zwischen Verkaufs- und Service orientierten Modellen dar, der einzige Unterschied zu fee-for-service Systemen ist, dass die Anfangsinvestition in das SHS vorab geleistet werden muss und damit die späteren Managementgebühren niedriger als bei einem reinen fee-for-service System ausfallen.

Dienstleistungsorientierte Modelle

Bei dienstleistungsorientierten Modellen verbleibt das SHS immer im Besitz einer Betreibergesellschaft, die nur die Energiedienstleistung an den Endkunden verkauft und dafür eine z.B. monatliche Servicegebühr kassiert. So genannte ‚fee-for-service’ Systeme können auf unterschiedlichen Ebenen zum Einsatz kommen:

1. Im Rahmen von staatlichen subventionierten Konzessionen die öffentlich ausgeschrieben und von bestehenden EVUs oder neuen Energiedienstleistern (ESCOs) ausgeführt werden (z.B. Südafrika und Senegal).

2. Vereinzelt gibt es auch unregulierte privatwirtschaftliche Ansätze für fee-for-service Systeme in lokal begrenzten Gebieten, die aber ebenso durch Subventionen gefördert werden (Soluz Honduras, Sunlabob Laos).

3. Des Weiteren existieren Ansätze von lokalen genossenschaftlichen oder NGO basierten Systemen (z.B. Stiftung Solarenergie in Äthiopien) die aber ebenso abhängig von Subventionen bleiben.

4. Service Managementvertrag, der die dauerhafte Verfügbarkeit des Systems garantiert.

Fee-for-service Systeme haben den Vorteil, dass sie den Nutzer von den Investitionskosten und der langfristigen Organisation von Wartung und Betrieb befreien. Der Kunde bekommt direkt, was er eigentlich braucht, nämlich die reine Energiedienstleistung in Form von Strom für Beleuchtung, Radio, TV etc. In der Realität gestaltet sich die Umsetzung von fee-for-service Systemen aber erheblich schwieriger als der einfache Verkauf, denn der Aufbau einer Service Infrastruktur in ländlichen Gebieten ist kompliziert und teuer. Auch wenn dieses Argument genauso für den after sale service gilt, stellt sich die Beziehung zwischen fee-for-service Anbietern und Kunden als wesentlich stärker verflochten dar.

Auf der einen Seite muss für den Anbieter die regelmäßige Einnahme von Gebühren gewährleistet sein. Durch die geringe Höhe der monatlichen Gebühren kommt es zu hohen Transaktionskosten die z.B. durch pre-payment Systeme gesenkt werden können. Der Anbieter muss die Möglichkeit haben zeitnah und kostengünstig auf Zahlungsunterlassungen reagieren zu können, weil sonst der Aufwand für wiederholten Auf- und Abbau von SHS in keiner Relation zu den verlorenen Gebühreneinahmen steht. Eine innovative Lösung für dieses Dilemma wird im Beispiel des Projektes der Stiftung Solarenergie in Äthiopien (Kap. 3.9) vorgestellt.

Auf der anderen Seite muss die Verfügbarkeit des SHS für den Kunden gewährleistet werden und das in Regionen, in denen es oft keine Mobilfunknetze gibt. Aber auch wenn der Kunde den Anbieter zeitnah über Störungen informieren kann, ist nicht automatisch gewährleistet, dass der Anbieter schnell reagiert. Gerade im Kontext monopolistischer Konzessionsgebiete, in denen Kunden keine Alternative zu einem Anbieter haben wird oft kritisiert, dass die Reaktionszeit bei Störungen zu groß ist.

Eine andere Grenze bei fee-for-service Systemen ist die Systemgröße selbst: kleine SHS können schnell abgebaut und abtransportiert werden. Bei größeren Installationen gestaltet sich das wesentlich komplizierter. Sunlabob als fee-for-service anbietendes Unternehmen hat hierfür ein eigenes Modell entwickelt, wie in Rahmen einer PPP die festen Installationen (z.B. bei Wasserkraft Dämme, Rohre und Maschinenhaus) von dem Kunden gebaut oder gekauft werden, während das Equipment (Wasserturbine, Generatoren etc.) von Sunlabob eingebracht werden. Der generierte Strom wird wiederum an den Kunden Verkauft und die Verfügbarkeit durch Sunlabob garantiert (vgl. Kap. 3.10).

Ansätze für die Subventionierung von SHS

Es existiert eine Vielzahl von Ansätzen und Strategien zur Subventionierung von SHS, die auf verschieden Ebenen direkt oder indirekt zum Einsatz kommen:

1. Buy down grant: die direkte (Teil-)Subvention der Primärsysteme die meistens indirekt über den Händler oder die Mikrofinanzinstitution (MFI) an den Endkunden fliest, im Falle von Dienstleistungssystemen vermischen sich hier buy down grant und start up subsidy (s.u.).

2. Start up subsidy: eine Anschubsfinanzierung für den Aufbau eines neuen Unternehmens, die Einführung neuer Produkte und Servicebereiche oder die Etablierung eines ländlichen Verkaufs- und/oder Servicesystems in neuen Regionen.

3. Refinancing: die Gewährung langfristiger zinsvergünstigter Kredite für die Startinvestition (service model) oder Finanzierung von SHS (sale model).

4. Steuer- und Zollerleichterung oder -befreiung für SHS Komponenten, Installation und Service.

5. Ausbildung und Trainingsmaßnahmen für den Aufbau eines neuen Unternehmens, die Einführung neuer Produkte und Servicebereiche oder die Etablierung eines ländlichen Verkaufs- und/oder Servicesystems in neuen Regionen.

6. Entwicklung und Verbreitung von Standards und Qualitätssiegeln bei gleichzeitiger Unterstützung der Akteure (Unternehmen, MFIs, NGOs, CBOs) bei der Einführung und Anwendung der Standards und Siegel.

7. Im Falle von Dienstleistungsorientierten Modellen die dauerhafte Quersubventionierung der dezentralen Energiedienstleistung mit Einnahmen aus dem zentralen Stromverkauf oder mit Steuergeldern.

In der Realität kommt es häufig zu einer Verknüpfung verschiedener Förderstrategien.

Übersicht der betrachteten Praxisbeispiele

In der folgenden Tabelle wird sortiert nach Verbreitungs- und Subventionsmodell ein Überblick über die in Kapitel 3 dargestellten Länderprojekte gegeben.

Tabelle 1: SHS Verbreitungs- und Subventionsmodelle

Verkaufsmodell		Subventionstypen
Typ	Länder- und Projektbeispiele	1. Buy down grant	2. Start up subsidy	3. Refinan-zierung	4. Steuer- / Zollfreiheit	5. Ausbildung/ Training	6. Standards, Qualitätss.	7. Quer-subventionen
1. Barbezahlung oder dealer credit	EnDev Nicaragua (S. 9)	X			X
	EnDev Uganda (S. 21)	X			X	X
	GTZ Tansania (S. 27)		X	X	X	X
2. ‚One hand model’ Kredit und Service aus einer Hand	EnDev Bangladesh I (S. 15)	X	X	X	X		X
	EnDev Bangladesh II (S. 18)	X	X	X	X		X
3. ‚Two hand model’ Kredit und Service getrennt	EnDev Honduras (S. 12)	X		X	X
	Sri Lanka RERED (S. 39)	X	X	X		X	X
4. Leasingvertrag (ohne Service)	--
Dienstleistungsmodell		Subventionstypen
Typ	Länder- und Projektbeispiele	1. Buy down grant	2. Start up subsidy	3. Refinanzierung	4. Steuer- / Zollfreiheit	5. Ausbildung/ Training	6. Standards, Qualitätss.	7. Quersubventionen
1. Konzessionsgeregelter Service EVU oder RESCO	EnDev Senegal (S. 24)		X		X	X
	GTZ Pakistan (S. 30)		X		X	X	X	X
2. Unregulierter Service durch RESCOs	Sunlabob Laos (S. 36)		X	X	?	X	?
3. Service durch lokale NGO oder Genossenschaft	Solarstiftung Äthiopien (S. 33)		X			X		?
4. Managementvertrag mit RESCO	Sunlabob Laos (S. 36)		X		?	X	?

Zusammenfassung

Wie bereits in der Einleitung erwähnt, können die hier vorgestellten Beispiele nicht allein auf Basis der Finanz- und Subventionsanteile ausreichend beschrieben werden. Trotzdem soll in der folgenden Tabelle ein Überblick über Verbreitungskosten, Endkundenpreise und Subventionsanteile gegeben werden.

Tabelle 2: Kosten und Subventionsvergleich

Länderbeispiel	Modell	Verbreitungskosten in € pro SHS	Preis für den Kunden in €	Anteil direkter Subventionen1
EnDev Nicaragua	Barzahlung	600 (75-85 Wp)	220-280	54-63%
EnDev Honduras	Two hand	576 (54 Wp)	231-301	60%
EnDev Bangladesh	One hand	341 (50 Wp)	290	15%
EnDev Bangladesh II	One hand	142-149 (21 Wp)	98-115	19-34%
EnDev Uganda	Barzahlung	420 (50 Wp)	420	0%2
EnDev Senegal	Konzession	498 (50 Wp)	30 Anschluss, 6 pro Monat	70%
GTZ Tansania	Barzahlung	200 (14 Wp)	200	0%
Roshan Pakistan	Konzession	?? (40 Wp)	4,10 Anschluss, 1,76 pro Monat	100%
Solarstiftung Äthiopien	Service NGO	200 (10 Wp)	Anschluss frei, 0,17 pro Monat	100%
Sunlabob Laos	Service RESCO	?? (20 Wp)	?? Anschluss, 2,5 pro Monat	0%3
Sri Lanka RERED	Two hand	372-437 (?30? Wp)	310-375	14-17%

1: an direkten Kosten für System und Installation, ohne O&M.
2: für Privatkunden, für soziale Institutionen werden bis zu 85 % der Kosten subventioniert.
3: aber vergünstigte Refinanzierungskredite

Für eine Bewertung dieser ökonomischen Daten müssen Informationen zu Qualität und Nachhaltigkeit der SHS, sowie von O&M und Dienstleistungen erhoben werden. Darüber hinaus zu klären ist die Frage, in wie weit die Zielgruppe der ärmeren ländlichen Bevölkerung in den verschiedenen Beispielen erreicht werden konnte.

Trotzdem lassen sich einige erste Schlüsse ziehen:

• Kreditsysteme, egal ob One- oder Two-hand-models benötigen für den Erfolg offensichtlich eine wesentlich geringere Höhe von Subventionen.
• Fee for service Systeme werden im Vergleich zu Verkaufssystemen noch stärker subventioniert, der Fall von Sunlabob, wo Mietsysteme einzig gfördert durch günstige Refinanzierungskredite ermöglicht werden, sollte genauer untersucht werden.

Literatur

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IEA PVPS: 16 Case Studies on the Deployment of Photovoltaic Technologies in Developing Countries, Report IEA PVPS T9-07:2003

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Martinot E., Reiche K.: Regulatory Approaches to Rural Electrification and Renewable Energy: Case Studies from Six Developing Countries, Working Paper, World Bank, Washington DC, June 2000

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Reiche K., Covarrubias A., Martinot E.: Expanding Electricity Access to Remote Areas: Off-Grid Rural Electrification in Developing Countries, WorldPower (2000) 52-60

World Bank Renewable Energy Toolkit: http://go.worldbank.org/Y20OGSRGH0

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Further Reading

1. New study on energy access subsidies conducted by EnDev and SV PPI available. Link to abstract, download and discussion group.
2. EnDev subsidies Overview
3. Detailed article on Subsidies for Solar Home Systems in various countries
4. Mirco Gaul's (SiNERGi) study on Subsidy schemes for the dissemination of improved stovesgives a brief overview of the current state of approaches and strategies for the promotion of improved stoves as implemented by EnDev projects in Bolivia, Burkina Faso, Ethiopia and Mali
5. paper by Kenneth P. Thomas: Assessing Sustainable Development Impacts of Investment Incentives: A Checklist, IISD, 2009